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奋斗百年路 启航新征程 通信发展大跨越|体制改革 活力激荡
苏德悦 2021-08-18 人民邮电报
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改革开放以来,我国电信业在放眼全局搞好发展和服务工作的同时,不断通过深化改革,激发企业和市场的生机与活力。在推进改革的过程中,立足行业特点和中国国情,树立系统的改革观,处理好局部与全局、条条与块块、市场与监管的关系,走出了一条有中国特色的电信业改革之路。

1998年3月,新组建的信息产业部在北京市西长安街13号揭牌。

2008年,工业和信息化部正式挂牌。

系统改革激活力

打破“大锅饭”,用适合初级阶段的分配手段,激活企业和个人的生产积极性是我国经济体制改革的重要内容和突破口。但是,由于生产力和生产社会化程度的不同,作为全程全网、联合作业的通信大行业,改革分配激发内部活力更是极其复杂的课题。然而,经过艰苦探索,中国电信业硬是在这个最复杂的领域走出了一条科学系统的改革道路,不仅激发了局部经营发展活力,而且使我国电信业超前一步实现了东西协调发展。

1978年12月,党的十一届三中全会作出的把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策,开启了改革开放和社会主义现代化建设历史新时期。

1979年4月1日,第十七次全国邮电工作会议在国务院第二招待所举行,这次会议是邮电发展史上极为重要的一个会议,会议确立了以通信为中心的邮电发展方针,提出了调整邮电管理体制的设想。

第十七次全国邮电工作会议刚刚结束,邮电部向国务院上报了《关于调整邮电管理体制问题的请示报告》,明确了对邮电管理体制实行邮电部和省、区、市双重领导,以邮电部为主;明确了邮电通信是国民经济的先行部门;明确了要尽快改变我国邮电通信的落后面貌,必须充分发挥中央、地方和企业的积极性;明确了市内电话要纳入城市建设规划,由中央和地方共同投资建设等。

1979年,邮电部开始在辽宁和湖北两省邮电部门进行经济责任制的改革试点。即按照市场经济的价值规律,制定了企业通信总量核算办法,建立了产品成本管理制度,实行了企业内部的二级核算,建立了经济责任制,并进行了相应的管理体制配套改革,明确了责、权、利,打破了“大锅饭”。1981年,文敏生部长在调研后提出,全国邮电部门要尽快实行经济责任制。自此,以经济核算为核心内容的邮电经营管理体制改革迅速在全国推开。

1985年2月5日,邮电部正式推行以成本差异系数核算为主要内容的经济核算制。经济核算制一推行,激活了大部分省份的生产积极性。但试行经济核算对于以前按老办法收入大于支出的省,带来了压力,还需要进一步完善经济核算制,使核算办法更加客观公正。

1988年6月4日,具有重要历史意义的全国电信工作会议在北京召开,会上推广了江苏“条块结合、分层负责”的经验,同时总结提炼。“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”正式成为邮电发展的方针,简称“十六字方针”。

随着“十六字方针”的深入贯彻,全国大部分省区市政府先后成立了通信建设领导小组,从组织领导上进行完善落实;全国有25个省区市或以人大常委会名义,或以地方政府的名义,发布了邮电通信法规或规章,将对邮电的一系列优惠政策、措施以法律的名义进行固化和保护。

“十六字方针”成为推动邮电发展的又一个强大动力,它平稳化解了社会发展对邮电的第二次冲击,在全国掀起了邮电建设的又一个热潮,在短短十多年的时间内,邮电通信完全满足了社会需求。

尽管如此,原有核算中的另一个问题依然没有解决,那就是核算的公平问题。1989年,新的核算办法推行,即通过采集一批与通信生产有关的客观指标数据,然后计算出各地不同的成本系数,进而计算出各地不同的结算价格和结算系数,兼顾了我国东西部地区的差异。

此后,邮电部在全网实行“交叉补贴”的政策,每年东部补贴西部的资金总额约占全国邮电业务收入的20%,从机制上解决了东西协调发展的问题。

形成竞争大格局

进入20世纪90年代,随着技术进步和市场环境的变化,电信行业的自然垄断性出现了弱化的趋向,进入电信市场的技术经济门槛相对降低。与此同时,电信业垄断经营的弊端却日益显现。特别是服务质量的低下,招致用户和媒体越来越多的批评。社会要求电信业改革的呼声渐起。

顺应社会的要求,邮电部首先放开了增值电信业务市场。1993年8月,国务院批转邮电部《关于进一步加强电信业务市场管理意见的通知》,决定将无线电寻呼业务等9种电信增值业务向社会开放。

电信领域真正意义的竞争,来自中国联通的成立。1994年7月19日,中国联通在北京钓鱼台国宾馆召开成立大会,开了我国电信业乃至垄断行业打破垄断、引入竞争的先河。

为适应市场经济深入发展和引入竞争的新形势,邮电部加快了政企职责分开的步伐,将综合部门负责的企业管理职能向邮政总局、电信总局转移,将两个总局负责的政府管理职能向综合部门转移。1995年4月,邮电部电信总局以“中国邮电电信总局”(简称“中国电信”)的名义在国家工商局进行企业法人登记。1996年,邮政总局和电信总局同时搬出了邮电部机关大院,迈开了独立运行的步伐。“中国电信”作为一个单独核算的企业法人在市场运行,标志着邮电部政企职责进一步分开,为下一步深化电信业改革打下了基础。

1998年3月,国务院机构改革方案决定,在原邮电部、电子部的基础上组建信息产业部,成为主管全国电子信息设备制造业、通信业和软件业,推进国民经济和社会生活信息化的国务院组成部门。3月18日,根据新任国务院总理朱镕基的提名,九届全国人大一次会议表决通过原邮电部部长吴基传为新一届信息产业部部长。

信息产业部成立后,部党组按照国务院要求,坚定不移地将政企分开进行到底。1998年4月28日,国家邮政局挂牌成立,统一经营管理全国的邮政业务;随后,信息产业部又把国家电信主干网建设与经营管理的企业职能移交给中国邮电电信总局,从而使通信业从顶层实现了政企分开,在人、财、物等方面与原来所属企业彻底脱钩。

国家邮政局挂牌后,全国邮电分营刻不容缓。在信息产业部的周密安排部署下,在全国邮电职工的积极配合下,涉及全国31个省区市、300多个地市和2000多个县市,以及全国6万多个自办局所的邮电分营工作在短短几个月内完成。1999年1月1日,全国所有省区市的邮政电信业务按新的体制运行。

在快速发展的同时,电信业的反垄断成为百姓关注的话题。1998年9月,信息产业部拿出了一个电信重组的初步方案上报国务院。1998年11月4日上午,朱镕基总理亲自主持会议,专题研究中国电信重组问题。经过几上几下的反复论证、修改,电信重组方案终于敲定。1999年2月14日,春节前夕,国务院总理办公会议讨论并批准了中国电信重组方案:将原中国电信的移动通信、无线寻呼和卫星通信网络与业务分离出去,分别组建中国移动通信集团公司、中国寻呼通信集团公司和中国卫星通信集团公司。

1999年12月和2000年1月、6月,国务院分别批复了中国移动通信集团公司、凯发在线手机app网址公司和中国卫星通信集团公司的组建方案。经过紧锣密鼓的筹备,2000年5月16日,中国移动通信集团公司挂牌;5月17日,凯发在线手机app网址公司挂牌;2001年12月19日,中国卫星通信集团公司正式挂牌。中国电信、中国移动、国信寻呼、中国卫通四大电信集团公司的相继成立,标志着电信体制改革取得了重大突破。

在拆分中国电信的过程中,电信市场打破垄断、引入竞争的步伐进一步加快。

1999年2月11日,国务院总理办公会议肯定了由中国科学院、广播电影电视总局、铁道部、上海市政府提出的“中国高速互联网络示范工程”项目。4月9日,根据国务院的要求,以上4家投资方决定联合成立中国网络通信有限公司(俗称“小网通”),主要承担高速互联网络示范工程的建设和运营工作。8月6日,中国网络通信有限公司获得国家工商局颁发的营业执照,开始正式运营。

1999年4月,信息产业部宣布批准中国电信、中国联通、吉通三家公司进行IP电话业务试验。2000年3月24日,信息产业部为5家电信企业颁发了IP电话业务经营许可证,吉通名列其中。这意味着过去以经营“金桥网”和互联网接入为主的吉通公司,首次跨入了基础电信业务经营者的行列。

2001年3月1日,脱胎于铁道部的铁道通信信息有限公司挂牌,其主要职能是为铁路系统提供通信服务,除此之外,还允许利用富余能力向社会提供延伸服务。2004年1月20日,经国务院批准,铁道通信信息有限公司由铁道部移交国有资产管理委员会管理,并更名为“中国铁通集团有限公司”(简称“中国铁通”),开始跻身国内6大基础电信运营商行列。

到2001年年底,全国经营基础电信业务的企业已有中国电信、中国移动、中国联通、中国卫通、网通、铁通、吉通7家,经营增值电信业务的企业达到4000多家。通过这轮电信业改革,我国电信市场初步形成了不同规模、不同业务、不同所有制企业相互竞争、共同发展的多元化格局。

为了进一步形成有效的市场竞争格局,中国电信拆分刚刚完成,国家便又开始了对电信业的再次重组。2001年1月11日,朱镕基总理视察中国网络通信有限公司,提出了再次拆分中国电信的意向。2001年11月,国务院下发《关于印发电信体制改革方案的通知》(国发[2001]36号),规定将原中国电信所属南方和西部21个省(区、市)的固网资产留在中国电信,形成新的凯发在线手机app网址公司;将原中国电信所属北方10个省(区、市)的固网资产与网通、吉通两家公司合并,重组为中国网通集团公司。

2002年5月16日,新凯发在线手机app网址公司和新中国网络通信集团公司在北京举行成立大会。至此,第二轮电信重组宣告完成,我国电信市场形成了两大固网运营商——中国电信和中国网通、两大移动运营商——中国移动和中国联通,再加上中国卫通和中国铁通的“4﹢2”竞争格局。

开创监管新时代

经过一系列大刀阔斧的改革,电信市场形成了全新的竞争格局。但是,面对《电信法》空缺、电信企业竞争意识不成熟的现状,如何建立公平公正、有效有序的市场环境?如何兼顾国家、企业和消费者的利益?如何实现政府职能的根本转变……新一代电信业监管者进行了积极探索,推动了中国特色电信监管体系的建立。

2000年9月20日,国务院召开第31次常务会议,审议通过了《中华人民共和国电信条例(草案)》。5天后,朱镕基总理签署第291号国务院令,《中华人民共和国电信条例》正式发布实施。这是我国电信业第一部综合性的行政法规,它结束了我国电信业基本无法可依的历史,标志着我国电信业进入了依法监管的新时期。

由信息产业部起草的《互联网信息服务管理办法》与《电信条例》同日发布。2000年12月28日,全国人大常委会通过了《关于维护互联网安全的决定》。2001年,国务院颁布了《外商投资电信企业管理规定》。此后,信息产业部围绕《电信条例》陆续出台了30多项配套规章,使电信业法制逐步丰富、完善。以《电信条例》为基本框架的电信业法律法规体系,为我国电信监管和行业发展提供了有力的保障。

1999年11月3日,信息产业部向国务院提交了《关于地方信息产业机构及通信管理问题的请示》,提出了组建地方通信管理机构的基本设想。2000年3月23日,信息产业部发布了“关于邮电管理局实施政企分开的通知”,指出根据国家电信体制改革总体部署和国务院批复的“凯发在线手机app网址公司重组方案”,部决定对各省(区、市)邮电管理体制实施政企分开。将邮电管理局承担经营固网业务的企业职能分离出去,保留邮电管理局的名称,继续实施地方通信管理职能。

2000年8月24日下午,朱镕基总理主持召开第77次总理办公会议,审议通过了地方通信管理机构的组建方案。9月18日,国务院下发《关于地方电信管理机构组建方案的通知》,明确指出:“电信行业实行信息产业部与所在省、自治区、直辖市政府双重领导,以信息产业部为主的管理体制。全国电信管理工作由信息产业部直接领导。省、自治区、直辖市设立通信管理局。”这标志着以中央为主的集中统一的电信管理体制得以确立。

2000年11月22日,湖北省通信管理局在全国率先挂牌,11月29日,广东省通信管理局挂牌……2001年8月,随着浙江省通信管理局最后一个挂牌,全国通信管理局全部组建完成。地方通信监管机构为市场竞争创造了公平、公正的保障机制,确保了国家电信改革战略的顺利推进。

监管机构组建以来,就一直在不断探索管什么、怎么管的问题,经过漫长的探索和实践,终于探索出一条用市场机制管市场的监管思路。

从2003年10月起,全国31个省级网间结算及互联互通监测系统开始建设,2005年6月30日全部建成并投入使用,通过该监测平台,监管部门对各运营企业的网络运行情况一清二楚,为互联互通监管提供了有力的技术支撑。

2004年7月1日,信息产业部和国家发改委联合发布了《关于进一步加强电信资费监管工作有关事项的通知》,这是标志电信业资费管理方式改革的一个重要文件,将定价权下放给电信企业。2005年8月29日,信息产业部和国家发改委又联合下发了《关于调整部分电信业务资费管理方式的通知》,决定对国内、国际和中国台港澳长途电话、移动电话国内漫游费、固定电话营业区间通话费实行上限管理。这两份文件的出台,标志着电信业资费的市场化形成机制初步建立,政府资费监管从被动变为主动。

随着电信市场格局发生的重大变化,监管部门适应经济社会发展的需要,自觉融入、对接、服务地方党委政府的中心工作,在农村通信发展、应急通信保障、互联网管理、网络与信息安全、保护消费者利益等关系经济社会发展的问题上做了大量卓有成效的工作,赢得了地方党委政府的称赞和社会的肯定。

2008年6月29日,工业和信息化部在北京市西长安街13号、信息产业部原址挂牌。国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责、国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责、原信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责,整合划入该部。

2008年5月24日,工业和信息化部、国家发展和改革委员会、财政部三部委联合发布《关于深化电信体制改革的通告》,拉开了第三轮电信重组的帷幕,鼓励中国电信收购中国联通CDMA网(包括资产和用户)、中国联通与中国网通合并、中国卫通的基础电信业务并入中国电信、中国铁通并入中国移动。这次重组完成后,出现了三家势均力敌的全业务运营商,电信市场竞争架构发生重大变化,电信业竞争进入了一个新的更高的层次。

原载《人民邮电》报2021年6月4日